Aurinkovoimahankekehittäjien ja maanomistajien tekemät maanvuokrasopimukset ovat aiheuttaneet yllättäviä vaikutuksia maanomistajien maataloustukiin. Maanvuokrasopimusten laatiminen siten, että mahdollistetaan maanvuokraoikeuden kiinnityskelpoisuus ja näin myös aurinkovoimahankkeen rahoitus ilman, että vaarannetaan peltoalueen tukikelpoisuutta, on muodostunut haasteeksi. Hankekehittäjät ja maanomistajat tasapainoilevat kahden eri viranomaisen vaatimusten kanssa. Ongelman ytimessä on maatalousmaan hallinnan määritelmä, joka kaipaisi joustavampaa tulkintaa.
Aurinkovoimahankekehitys on kasvanut Suomessa viime vuosina merkittävästi ja teollisen mittaluokan hankkeita on kehitteillä ympäri maata niin vanhoille turvetuotantoalueille, tuulivoimapuistojen yhteyteen kuin maatalousmaallekin. Moni hankekehittäjä on vuokrannut tai suunnittelee peltoalueiden vuokraamista aurinkovoimahanke kehitykseen, koska ne ovat erinomaisia rakennuspaikkoja aurinkovoimahankkeille. Yllätyksenä monelle hankekehittäjälle ja viljelijälle on kuitenkin tullut peltoalueen maataloustukitukikelpoisuuden menetys jo ennen kuin aurinkovoimapuistoa on ryhdytty rakentamaan. Syynä tukikelpoisuuden menettämiselle on ollut se, että viljelijä on maanvuokrasopimuksella siirtänyt tulevan aurinkovoimapuiston rakennuspaikan hallinnan hankekehittäjälle. Ruokaviraston tulkinnan mukaan maataloustukea peltoalueelle ei voida maksaa, mikäli peltoalue ei ole viljelijän yksinomaisessa hallinnassa.
Aurinkovoimahankkeen kehittäminen on monivaiheinen prosessi, jossa maanvuokrasopimuksen solmimisen ja varsinaisen rakentamisen välinen ajanjakso kestää usein vuosia. Maanvuokrasopimukset laaditaan hankekehityksen alkuvaiheessa ennen kuin hankkeella on vielä kaavaa. Tällöin hankkeen toteutumiseen liittyy vielä monia kysymysmerkkejä, niin poliittisia kuin luvitukseen ja kannattavuuteenkin liittyviä. Ennen rakentamista vuokra-aluetta käytetään vain hyvin rajallisesti hankkeen vaatimiin selvitys- ja mittaustöihin, jolloin peltoalue soveltuu pääsääntöisesti edelleen erinomaisesti viljelystarkoitukseen. Moni maanomistaja mielellään jatkaisi viljelyä niin kauan kuin se hanketta häiritsemättä on mahdollista, sillä hankekehitysajalta maksetaan tyypillisesti varsin pientä vuokraa, jos ollenkaan, verrattuna siihen mitä maksetaan aurinkovoimapuiston tuotantoajalta. Hankekehittäjälläkään ei lähtökohtaisesti ole mitään syytä saada peltoalueen viljelykäyttöä päättymään ennen rakennustöiden alkamista. Viljelyn jatkamisen taloudelliset kannustimet kuitenkin murenevat, jos tukikelpoisuus menetetään.
Ongelman välttämiseksi maanvuokrasopimuksissa onkin saatettu päätyä ratkaisuun, jossa viljelijä on pidättänyt hallintaoikeuden itsellään joko kokonaan tai siihen asti, kunnes rakentaminen peltoalueella alkaa. Samalla viljelijä on pidättänyt itsellään oikeuden harjoittaa viljelyä alueella niin kauan, että aurinkopuiston rakentaminen varsinaisesti alkaa. Tämä käytäntö luo kuitenkin ongelman toisessa viranomaisessa, Maanmittauslaitoksessa. Maanmittauslaitos on tulkinnut, ettei maanvuokrasopimukseen perustuvaa vuokraoikeutta voida kirjata kiinnityskelpoisena laitostunnuksellisena vuokraoikeutena lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin, jos alueen hallintaoikeus ei siirry vuokralaiselle. Lopputuloksena maanvuokraoikeudet on joko kirjattu ilman laitostunnusta tai niiden kirjaaminen on jätetty lepäämään, kunnes rakennustöiden aloittaminen on todennettu. Maanvuokraoikeuden laitostunnuksen, ja siten kiinnityskelpoisuuden, puute puolestaan vaarantaa aurinkovoimahankkeen rahoituskelpoisuuden. Samalla vaarantuu koko hankkeen toteutuskelpoisuus, koska aurinkovoimahankkeita koskevassa projektirahoituksessa rahoittaja käytännössä poikkeuksetta edellyttää maanvuokraoikeuksien kiinnittämistä osana rahoitusjärjestelyn vakuuspakettia. Vastaavasti aurinkovoimahankkeen rakennustöitä ei lähtökohtaisesti haluta aloittaa ennen hankkeen rahoituksen varmistumista, jolloin hankekehittäjillä on vaarana joutua pattitilanteeseen.
Mihin Ruokaviraston tulkinta maatalousmaan yksinomaisesta hallinnasta perustuu? Euroopan parlamentin ja neuvoston niin sanottu suunnitelma-asetus (EU) 2021/2115 sisältää säännökset maataloustukirahaston ja maaseuturahaston käytöstä yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden toteuttamiseksi. Asetuksessa on todettu, että jotta voidaan varmistaa, että tukea maksetaan maatalousmaasta, joka on viljelijän käytössä ja jolla harjoitetaan maataloustoimintaa, olisi vahvistettava tukikelpoisen hehtaarin kehysmääritelmä. Jäsenvaltioiden olisi erityisesti vahvistettava edellytykset sen määrittämiseksi, onko maa viljelijän hallinnassa. Tukikelpoinen hehtaari on määritelty asetuksen 4 artiklassa ja siinä todetaan, että tukikelpoisen hehtaarin kattamat alat tulee olla viljelijän hallinnassa. Euroopan komission Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston mukaan ei ole olemassa säännöstä, jossa täsmennettäisiin sen oikeussuhteen tarkkaa luonnetta, jonka perusteella viljelijä pitää aluetta hallussaan. Maan on kuitenkin oltava viljelijän käytettävissä laillisella tavalla, ja sen on perustuttava sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaiseen oikeusperustaan. Suunnitelma-asetus on kansallisesti implementoitu laissa Euroopan unionin suorista viljelytuista (1332/2022) ja sen 6.1 §:ssä todetaan, että tukikelpoisen alan on oltava aktiiviviljelijän hallinnassa sinä päivänä, jolloin vuosittainen tukihakemus voidaan viimeistään jättää.
Maatalousmaan hallinnan määritelmä onkin pitkälti jätetty kansallisesti ratkaistavaksi. Puhtaan siirtymän edistämisen näkökulmasta olisi toivottavaa, että maatalousmaan hallintaa tulkittaisiin tavalla, joka ottaa huomioon aurinkovoimahankkeiden monivaiheisen luonteen ja mahdollistaisi maatalousmaan tukikelpoisuuden nykyistä pidemmälle. Jos maanvuokrasopimuksessa on esimerkiksi nimenomainen lauseke, joka mahdollistaa viljelyn jatkamisen aurinkovoimahankkeen rakennustöiden aloittamishetkeen saakka, ei pitäisi olla mitään syytä tulkita viljelijän luopuneen alueen hallinnasta tukikelpoisen hehtaarin määritelmän näkökulmasta. Nykykäytäntö aiheuttaa maanomistajille tarpeettoman riskin maataloustukien menettämisestä, mistä aiheutuu riskejä hankkeelle. Ensinnäkin hankkeiden rahoitus vaarantuu, kun ryhdytään laatimaan maanvuokrasopimuksia hankkeille, joille ei voida myöntää laitostunnusta. Toisaalta maanomistajien halukkuus ylipäänsä lähteä mukaan hankkeeseen on vaarassa heikentyä.